京口区人大常委会财政经济工作委员会  蒋  剑

2018年10月

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算又是财政工作的核心。党的十九大报告提出：要建立全面透明规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。适应新时代的要求，人大严格履行《宪法》和《监督法》、《预算法》等法律赋予的职权，更好地实施预算审查监督，对于加强国家治理，促进经济社会健康发展，具有十分重要的意义。本文立足镇江市辖市区人大财政预算监督现状进行调研，发现存在的问题，提出针对性的建议。

一、基层人大财政预算监督工作中存在的问题

目前，镇江市各辖市区人大依法开展财政预算监督，规范财政资金管理，持续跟踪重点项目，密切关注民生问题，取得良好的经济效益和社会反响，同时，通过加强自身建设，推动改革创新，人大财政预算监督不断向规范化、科学化迈进。虽然取得了一定的成绩，但是当前财政预算监督工作还存在一些值得重视的问题：

1.财政报审的时间和科目的级次达不到要求。根据《预算法》和对政府全口径预决算审查监督的相关规定，财政部门应当在人大召开有关会议前30日将预决算相关资料报送人大初步审查或征求意见，收支科目也应达到相应的级次，但由于主客观等方面的原因，财政部门报审的时间往往达不到规定要求，有时甚至只能提前一周，收支科目也细化不到应有的级次，给人大审核带来时间上的仓促和深度上的不足。

2.预算调整较多，预算约束乏力。由于预见性不够或财力不足，政府财政预算有的不能细化到具体项目，专项资金预算编制较为粗放，政府在预算执行中存在“救急补缺”的情况，调整比较频繁，出现预算不断追加的现象，人大往往只能在年底或接近年底的常委会上给予审议通过，这种相当于事后“确认”的监督形式，使得人大财政预算监督处于被动状态。

3.财政绩效评价结果未能有效利用。近几年来财政部门开展预算绩效管理改革，为提升财政资金使用效益起到了积极作用，但是绩效评价结果尚未完全成为财政部门编排下一年度预算、加强和改进预算管理的重要依据，还存在绩效评价报告的公开不够充分的问题，因而在人大财政预算监督工作中未能发挥其应有的作用。

4.法律法规缺乏操作细则。虽然《宪法》、《监督法》和《预算法》等有关法律对人大财政预算监督作了规定，但总体上比较原则，即使各辖市区人大出台了对政府全口径预决算加强审查监督的文件，也明确了审查监督的重点内容，但还是偏重于形式和程序，缺乏实施细则，对于人大如何审查预决算、如何监督预算执行、如何审查预算调整等等都没有具体的操作内容，可操作性不够。

5.监督力量相对不足。一是作为辖市区人大常委会担负预算审查监督日常工作的财经工委普遍缺乏人手，多则三人，少则一个半人，一般是两人，而且年龄偏大，对应上级人大有预算工委、经济工委，甚至还有农工委，相对于不断增多的工作内容，愈加感觉力不从心。二是无论人代会的财经委员会委员还是常委会组成人员，抑或是人代会上的人大代表，绝大多数是兼职的，受个人职业、行业和精力所限，掌握的财经知识和业务也参差不齐，履行预算监督职能的深度和广度不够。

二、进一步加强预算监督工作的建议

1.强化法治思维，坚持依法办事。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，党的十九大报告明确提出要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治国家，这就给政府财政工作和人大预算监督指明了方向，也提出了更高的要求。因此，在今后的工作中，政府财政要加强依法理财，按照相关法律法规要求编制和执行好预算，客观全面做好决算，并按时、保质向人大进行报审，认真落实人大的审议意见和有关决议决定。与此同时，人大要加强依法监督，既要勇于监督，更要善于监督，要寓支持于监督中，不断提高预算监督实效，促进财政工作的法治化、科学化和精细化发展。

2.控制预算调整，增强预算约束刚性。年初预算经人大批准后，财政部门就应按照“有预算不超支、无预算不列支”的原则严格执行，按月向人大报告预算执行情况。人大要运用“预算联网监督系统”加强跟踪监督，尤其对涉及民生等重点预算项目执行情况要予以关注，及时向政府及财政部门反馈监督意见或建议。要严格控制预算调整，对于必须调整的预算项目，政府应编制预算调整方案，注明调整的原因、科目和数额，报经人大审批后，财政部门方可执行。未经人大批准，政府不得调整预算。同时，根据全口径预决算审查监督有关规定，预算调整审批时间为9—11月，宜前不宜后，要通过依法依规审批预算调整来改变以往“事后确认”的做法，增强预算监督的约束力，并倒逼财政预算编制预见性和执行严肃性的不断提高。

3.利用绩效评价结果，不断提高监督实效。将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行和审查监督全过程，既能更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，又能更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。今年3月初中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，9月底中共中央、国务院又发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，都突出了预算绩效管理的重要性，过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点，主要是管谁在用钱，用到哪个领域；而现在主要是管钱是怎么用的，这钱用得值不值。因此，无论是对政府及财政部门，还是对于人大而言，绩效管理都是全流程的，人大在实施预算监督时需要抓住三个关键环节：一是预算编制环节，在审查下一年度重点支出预算的合理性时，同时查看绩效评价报告，利用评价结果来提供参考；二是在预算执行过程中，要关注政府各部门是否正常开展绩效评价；三是在决算审查环节，更需要通过查看绩效评价报告来判断重点预算支出的效益。

4.完善法律法规细则，增强监督可操作性。法律法规的效果取决于是否执行到位，人大开展预算监督是一项对政策性、法律性和技术性要求都很高的工作，所以，各地人大结合各自实际情况对现有相关法律法规进行细化完善，增强其可操作性很有必要，同时可以在一定程度上弥补人大代表、常委会组成人员和财经委员会委员专业监督力量不足的缺陷。细化法律法规不必面面俱到，可针对预决算审查、预算执行监督、预算调整审查和违法责任界定及处理等方面模糊的条款进行细化，让人大预算监督工作更加直观、具体，实现程序性审查监督与实质性审查监督并重。财政部门应在其官网刊登预决算、财政改革和财政体制等相关知识并及时更新，既是科普专业知识、宣传财政工作，又能够为人大和社会各届监督提供参考，体现阳光财政的特性。

5.加强专业力量，提升监督能力。一是完善工委机构建设，以适应愈益增加的工作内容，路径之一是增加财经工委的专职人员，再配备一至二名懂财经业务的年轻同志，改变财经工委目前力量单薄的现状；路径之二是工作机构单设，像镇江市人大和部分外地人大做法一样，撤销财经工委，分别成立预算工委和经济工委，两个新工委按照“二人委”编制配备人员，人员整合使用，既体现人大监督的专职性，又能够形成预算监督的合力。二是加强业务培训，定期或不定期组织人大常委会组成人员、财经委员会委员和人大代表学习财经知识和相关法律法规，熟练掌握预算管理和监督的有关知识，不断提高预算监督水平。三是整合资源加强监督，一方面充分运用政府预决算公开平台，畅通民众参政议政渠道，利用社会力量开展预算监督；另一方面，从社会各界聘请精通财政、经济的专家学者或业务骨干，成立专家咨询库，参与人大的有关会议、视察和调研，提出专业化的意见或建议，协助人大对预算管理进行有效监督。